2013年8月12日 星期一

公務制度的僵固

公務制度的僵固

前一陣子回家, 我媽告訴我高雄市有三所學校要廢校了. 裡面最讓我意外的是大同國小, 這是所從我國小印象就很老的學校, 不料還是敵不過學生的不足. 當下我直接想到的是, “那這三所學校的老師/職員怎麼辦?”, 畢竟一所學校裡老師+職員算一算近60~70人應該不為過吧?  “就退休的退休, 不退休的就分到其他學校去”, 我媽如此回答我. “可是照道理說, 在學生數普遍不足的情況下, 這些老師轉過去人力不是重覆了嗎?”. “沒辦法啊, 好的老師大家都要, 早就都離開了, 不好的老師其實大家都心裡有數, 但是沒辦法啊, 除非他要退休, 政府還是要幫他想辦法啊!”. 這是我媽, 一位國小退休校長的回答.
(ps.在美國, 如果學校關了, 就比照企業關門, 依法給予離職金後資遣)

再談一個個人的經歷, 前一陣子有事去了某個鎮公所. 走進辦公室時嚇了一跳, 因為當我一踏進去, 全辦公室約有20幾個人都抬起頭來看我, 那個眼神就像是百萬小學堂呼喚著選我~選我~”一樣. 那是一個人口不多的小鎮, 但只因為我國政府制度的僵固, 只要叫鎮的, 鎮公所就有一定的編制, 所以不管是人口十幾萬的員林鎮還是這個人口只有一萬初頭的XX, 鎮公所的人員編制都是一樣. 結果是, 員林鎮公所的人可能忙到發瘋, 而這個鎮的鎮公所的人可能閒得要死.

照理說, 這個叫編制”, 主官還是可以隨實際需求減少好幫鎮公所或鄉公所省點錢, 但問題在台灣這種地方, 民選首長根本不必為財政平衡負責的制度下, 只有傻瓜才會為了幫政府省錢而去得罪人.


類似的情況還發生在薪水上, 大家應該很清楚, 很長一段時間因為景氣不佳, 公務人員成為最熱門的行業, 甚至據說現在大學教育已經搞成了考公職先修班. 這種情況下讓公務人員成為這個社會又愛又恨的職業. 我的另一半在中央單位, 職等也不算低, 但說真的還好我還算會賺錢, 如果光靠她我們生活會很辛苦. 再加上近來公職的优惠福利陸續刪減, 我看終生俸應該也無望, 我一定都看不出來公職到底有什麼吸引人的地方. 偏偏一天到晚都有人罵公務員, 這讓成天加班的她覺得很不爽.

我曾經問過我的朋友, 你覺得台灣最痛恨公務員的縣市在哪裡? 二位都不約而同的回答, “就是民進黨執政的縣市啊!”. 事實上, 我覺得這個答案應該是這樣說, 都是台灣比較偏向工業和農業為主的城市, 只是這些縣市剛好多是民進黨執政. 為什麼這麼說呢? 因為這些地方一般所得偏低, 因此公務人員在這些地方的所得就被凸顯出偏高. 以我常去的斗六市就是這樣, 那裡買別墅開賓士的多數就是軍警公教人員. 為什麼? 因為我們制度的僵固, 軍公教的薪水是依你的職等、年資和職位來決定的, 再加上固定的編制, 同樣一個科長在台北月領六萬要養一個家庭付房貸可能過得苦哈哈, 但在斗六卻可以過得很舒適的生活, 而好笑的是, 雲林縣政府根本付不出這麼高的薪水.

來講一些數字好了. 我們中央政府一年的收入差不多是1.7兆不到. 其中人事費用佔總預算的21%, 差不多是4000(總預算是1.9). 看起來好像還好, 別忘了這只是中央, 地方人事費用一年是4,632, 有點嚇人吧? 還沒完, 還有退撫支出一年差不多4700, 而且這個數字因為近年來申請退休的人急速增加和死亡年齡大幅延後, 每年都在高速成長. 所以我們可以用簡單的數字加一下, 4000+4632+4700=13332. 台灣一年有1.3兆花在人事費用上, 你覺得台灣有比希臘好嗎?

等一下, 也許你想到了一個新的問題, 地方政府也有收入啊. 把地方人事費用算到中央來不對吧? , 這就是我接下來想給你看的. 台灣大多數的縣市自有財源收入不要說因應政府開支, 根本連付人事費用都不夠.



說明一下:
1.     上面所有數字的單位都是新台幣 億元.
2.     這是民國99年的資料. 所以還沒有五都. 基本上有五都人事費用只會更高, 我相信也同樣可以運用在其他縣市上, 這些數字只會更高不會更低.
3.     表中所謂的中央統籌指的是中央透過營所稅和消費稅分配補助給各縣市的. 如果沒有這筆, 絕大多數的縣市會更難看. 把地方自籌財源+中央統籌合計就是地方自有財源.
4.     全中華民國看來只有金門縣的情況是最好的.
5. 在作這個圖時, 我本來想把超過100%的縣市用黃色標記, 結果發現整個都是黃色, 所以只好改用黃色標示不到100%. 再用紅色把嚴重超標的縣市列出來. 所以重點不是看黃色, 而是要看白色.

我以前試過把所有地方政府各式負債都加總起來, 來計算各縣市政府的負債總額和人均負債. 請參見台灣經濟加州化”. 後來目前很多單位也都用這樣的方式. 不過這是我第一次用人事費用來看地方政府負擔. 我不知大家看了的心得是什麼, 就個人來說是很驚訝. 因為我早在大學時代就知道澎湖縣和台東縣是即便把所有地方稅收(所得稅)都給他們也不足以支應地方開支, 但我不知道演變至少, 幾乎台灣6成以上的縣市根本連人事費都付不出來了. 即便是自有財源足以支應人事費的, 除了金門以外, 人事費用也幾乎佔了一個縣市預算的六成以上. 而且不意外, 這個數字會隨著退休人口的增加、人口的老化、出生率的下降、六都的產生而急劇惡化. (請參見五都財政劃分”)

今天之所以造就這一切, 除了我一再提的, 地方首長(含縣市和鄉鎮市)都喜歡好大喜功, 沒錢假大扮, 地方型民代根本沒有為財政把關, 往往還怕你預算編得不夠讓他沒有工程可以作之外, 其實你我都要負一部份責任. 因為就是我們的喜歡看煙火, 所以才有了熱衷於辦活動的首長, 因為我們覺得到政府單位辦事多等30分鐘是政府沒有效率的行為, 於是政府才要多加人手, 因為我們根本不在乎政府財政問題, 所以政府也自然會拿一堆數字, 什麼這是自償性負債、前朝遺毒還是因為長期重北輕南的產業失調造成等這些鬼話來呼攏我們.

除此之外, 我們的政府制度一直存在僵固性的問題. 各級政府人事是依級別(直轄市/縣市/鄉鎮市)而給予不同人事編制. 有一些市/, 當初因為某些因素而升格. 但也有些市/鎮因為某些因素而沒落了. 照道理說, 這些地方人口不足也就不需要這麼多公務員了, 但事實上是, 我們的鎮/市就像台灣股市一樣, 上市掛牌不容易但下市更難, 所以才會有一堆股價低又沒什麼交易的殭屍股. 說的難聽一點, 地方政府有種就像金門縣政府一樣, 全縣戶口才十萬(實住可能才五萬)但六個行政區裡卻有三個鎮. 可是人家付得起. 但我們的地方政府很多是沒錢還跟人家裝什麼大少爺? 同樣的, 同樣等級的公務人員是否應付同樣的薪水也值得討論, 或許會有人認為這會妨害一些人有志回鄉服務意願, 可是別忘了, 回到台東關山鎮上班, 準時上下班工作又輕鬆這是台北比不上的.

話說回來, 在我們一直批評地方政府時, 從另一個角度想他們也是頗無奈的. 很多的規則都是中央訂好了統一, 地方政府無從反駁只能照案買單. 我的建議是應該放寛現行員額編制和薪資幅度(當然是向下修), 例如同樣是7等職員的月薪是從原本50000元(這是隨便舉例的) 改為42,000~50,000. 給予地方政府一定的彈性, 在此同時, 要鼓勵地方政府開徵自有財源, 例如放寛地方政府調高房屋稅和土地稅的權力, 或是開徵特產稅的權力.(之前汐止的鎮長稅或是浦里有意對礦泉水開稅都是很好的例子). 或許有人說, 就算開放了也不會有地方政府敢得罪百姓. 問題是, 如果你不先給地方政府適度的工具, 你憑什麼要求他要縮減預算?

有了以上的工具之後, 當然, 最後的方法就是立法限定各縣市政府人事費用上限, 並要求在一定年限內達到此目標.

這篇文章只粗略討論了人事費用問題, 事實上更大的一塊─退撫費用都還沒機會討論. 這個問題不只是大家愛吵的18%, 其實和壽命延長、過早退休..等都有關係. 而且相形之下, 退休金潛在負債才是更大的問題.

今天有二則有趣的新聞, 一個是政府打算出售800億的政府持股來填補財政赤字, 另一個新聞是立委提了33個減稅的提案. 你要搞清楚, 政府赤字如果找不到一個穩定而持續的來源(例如”), 或是長期性的縮減開支, 這個赤字是年復一年發生的. 但是國家資產卻是長期累積的結果. 賣資產只能解決一年的問題, 如果根本不解決, 明年呢? 後年呢? 你認為台灣政府還有幾年可以每年賣800億資產? 而且每一次出售的都是優良資產, 像台積電這種公司, 留下的都是不好處理的. "去菁存蕪", 這樣下去我們對得起下一代嗎? 前一陣子為了軍中凌虐案的真相不明, 25萬人走上街頭. 說真的我很感動. 只是用一點點理性想想, 如果軍中依然黑暗, 那麼你當兵時應該頂多只有1%的機會被凌虐, 但是當國家破產時, 99%的人都逃不了. 而且相信我, 如果你在30歲左右(或更年輕), 你的人生一定會碰到. 仔細想想你不覺得政府財政問題更應該被抗議嗎

這篇文章坦白說我寫的並不好, 理由是:

1. 這篇的主旨是要寫政府制度的僵度, 但內容可能讓人誤導到要討論公務人員薪水過高或是佔政府支出過高.

2. 文章中提到三大支出, 中央公務人員薪水、地方公務人員薪水和退撫支出, 我把三者合併和中央政府總預算作比較也是不合理的, 因為地方公務人員薪水和退撫支出雖然同樣有政府部門補貼, 但各自有各自的收入和產值. 所以三者一起算是不洽當. 也謝謝網友的指正.

最後補充一下意見:
1. 我並未主張地方公務人員要降薪. 而是認為中央不應該用法令或制度綁死地方政府, 而是應該給予地方政府適度的自治和財務上負責任. 你有多少錢, 能花多少錢請人, 請自行斟酌.

2. 和台灣政府債務問題一樣, 台灣國債佔GDP數字相較於歐美各國也不算特別高. 但問題是出在增速, 台灣人事費用佔GDP不高, 但退撫潛在負債很高. 而這個又和政府退休條件太優渥, 大家壽命延長...等都有關, 同時也和台灣公務人員退場機制僵固化也有很大關係. 這是一個很大的題目, 希望我有機會再來討論這個問題.



18 則留言:

  1. 其實花蓮跟您說的斗六有點像,在花蓮人眼中公務人遠算是非常好的職業,因為花蓮就業機會少,要不就是從事農業,要不就是服務業(觀光或餐飲),再不然就自己創業,而這些服務業的客源除了觀光客之外,大部分都是公務人員,更好笑的是,花蓮是北部的物價,服務業的薪水甚至不到22K,老闆會說:沒辦法呀!所以薪水不多,物價高,除了自己當老闆和公務人員外,其實很多人過得苦哈哈的日子,雖然大家都會希望自己孩子能夠當公務人員,但每當談到政府時,又再痛罵公務人員,真的是滿矛盾的心態。就像您說的,政府的冗員真的太多,也不是說他們不做事,根本沒事情可做,當地執政者想幹嘛就幹嘛,縱使心有不滿能說什麼呢?就年輕人而言,會覺得很失望,當然我們不能沒有政府不能沒有背後一直在付出的公務人員,但是大環境下,口袋不夠深的人連夢想都不敢有,只卑微的希望能有個穩定收入的工作,大家常說台北的房價好貴,最近發現花蓮房價也漲的誇張,呵呵,大家亂炒房年輕人的機會到底在哪裡,真的很懷疑到底有沒有要給年輕人一個撐起台灣未來的機會

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  2. 每個縣市都是底特律

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  3. 恩...誰說台灣老闆都不重視人才,明明超重視的啊!!! 你看看那驚人的人事費!!!

    這問題難解啦,台灣很多人都笨笨的很好騙。放個煙火,抽個電視就要高潮了。除了等時間慢慢把這些人淘汰外,還能怎麼辦?

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  4. 版主說得真好,可是要改革是不可能的啦,因為主政者會得罪到一群既得利益者,而主政者之所以為主政者,也正是這群既得利益者的支持造成的,而這種共犯結構就這樣一直讓台灣沉淪,直到.......

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  5. Hi NEWLANE:

    我在寫這篇文章時 想討論的是如標題 "國家制度的僵固" 而不是檢討公務人員.

    公務人員本身並沒有錯 是制度有問題

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    1. 同意一部份但不完全。公務人員也是國家制度的設計者,參與者,執行者。要論制度問題完全而與公務人員完全分離,那可能就空談無益囉。

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  6. 板大您好,
    觀看您的文章已有時日,
    覺得您寫得都非常的好,
    但我想請問您,這些東西我們的政府有可能看到嗎?
    又,如果他們或甚至總統看到了,能有甚麼改變嗎?
    還是一切都在政治利益掛勾之下,
    就算是滿腔熱血想改革的人進去,
    也會因為人在江湖身不由己而淪陷嗎?
    政府老是把改革改革掛在嘴邊,
    年復一年過去,政黨也不斷輪替,到底真的有所轉變嗎?

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    1. Hi

      這些東西我相信我們政府官員清楚的不得了.
      只是這些問題是長期累積的結果, 任何一個政府人物打算糾正這些問題必然的結果是民調下降. 甚至是落選.

      真正的解決辦法就是喚醒公民的覺醒. 只有我們在投票時能重視這個議題, 主張減稅, 主張爛建設的人會選不上, 自然這樣的議題會成為主流.

      所以下次選舉時, 請記得你此時的心情, 告訴你的朋友和身旁的人, 政府財政問題的重要性, 而不是被政黨二分法操弄.

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  7. 您好,拜讀您的文章多時,篇篇精彩,而此篇更有感觸,希望能轉貼分享至我的Facebook上,謝謝。

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  8. 感謝Rus大的分享,請容許我分享個人之前收集的資料,資料如有誤請提出修正

    常常有人反應人事費占歲收比例過高,或者公務員人數太多,我認為不能僅考慮主觀感受,而是放到國際上與各國作客觀衡量,一般國際評論公務員的編制與費用,有兩個簡單的判斷指標,第一項指標是每千人中公務員的比例,以下列出幾個國家的數據
    (包含中央政府與地方政府員額,國營相關企業員工,不包含軍人)
    法國 81.2(2009年)
    美國 70.9(2010年)
    英國 77.4(2010年)
    德國 51.6(2009年)
    日本 29.3(2010年)
    台灣 13.9(2011年)
    其中台灣的人數是參考WIKI,
    台灣政府公務人員聘僱總數於2011年12月為止
    中央政府(一府五院)與地方政府共317,829人
    大致包含分類如下,
    - 政府機關(227,071人)
    - 公營事業機構(71,035人):
    各縣(市)鄉鎮營事業機構/國營事業(中華郵政,台鹽,台糖,台電,台水,中油,中鋼...)
    - 衛生醫療機構(19,723人):
    各縣(市)衛生局及所屬/各縣(市)立醫院/各鄉鎮市區衛生所

    我們可以想像,小國家(如新加坡 香港)的公務員一定少,美國 英國 日本 法國等公務員的人數一定多,所以以千人為單位來看編額會較為客觀,依這個數據來看
    相較來說台灣並不算高,當然,還可以再縮減,這就要看,我們人民需要大政府還是小政府了,這是另一個有趣的議題,另外這項數據我無法確認約聘雇人員數量,但據我所知,許多國家亦有相當多數量的政府約聘雇人員,所以是粗略的計算

    另一項指標是人事支出佔GDP的比例,為何要採用GDP,因為稅收額跟各個國家的財政政策有關,如台灣是全球有名低稅賦的國家,約僅為GDP的12~13%,相較其他國家稅收/GDP動輒20%(OECD平均約27%),台灣真是輕稅賦的天堂,以人事支出佔GDP的比例 這項指標來看
    OECD國家(共23國)
    丹麥16.9%
    瑞典15.1%
    芬蘭13.0%
    葡萄牙12.9%
    法國12.8%
    挪威12.3%
    比利時11.7%
    後面就不全列了,只列我們關注的
    韓國(19名)7.3%
    日本(23名)6.2%
    台灣 8.4%
    其中台灣的支出包含人事費用+退撫費用,其他各國的計算方式,不確定是否包含退撫費用,假設用較嚴苛的方式來檢視台灣的狀況,其實台灣也不算太高,不過當然還有許多努力的空間

    綜合以上兩個指標,可以約略解釋公務員薪資、人員過剩這兩個議題,或許是放大炒作出來的,當然,嚴重的負債問題還是在,要解決這個問題,開源的方式是增加稅收
    節流的方式,我個人覺得用降低基層公務員薪資的方式來節省經費,屬於杯水車薪,還是要從制度面修改,例如台灣目前縣市鄉鎮村里分配過於細緻,應該朝整併的方向,以降低重複的業務與人員,以及甚至可考慮修改現行的五權分立,雙首長制等等制度面的修改,這些的政府機構與民選或高階政務人員,都是經費預算的大宗,甚至進一步將公務人員與勞工的退休福利改為自行負擔退休責任,兩者年資可相互流通,在公務員過剩時可調節人數,個人擁有自己的退休帳戶,這也可減少退撫支出這一大塊,畢竟不僅公保會破產,勞保更有可能,提供以上淺見

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    1. Hi 我很認同你的想法台灣公務人員的薪資並沒有過高.但人員是否過剩的確有待商確.

      我個人的想法是問題還是出在制度的過去僵固化. 台灣的人口是很集中在特定縣市和地區的, 如果不讓制度更有彈性, 讓地方政府更具有自治權和承擔相對財政責任, 修改/新增規則依然無法解決各地不同的情況.

      另, 我也很贊同開放個人退休金帳戶. 我印象在之前討論證所稅時就提過, 這對證券業或是所有金融業才是真正利多. 只是在目前四大基金都差不多是靠新的資金流入勉強來支應付出, 我想應該不可能開放的.

      謝謝你的意見.
      rus

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    2. 數字太多有點難懂。我只知道當全民擠破頭考公務員圖個安穩,這個制度很明顯是有問題的。憑藉著個位數的錄取率,照理說公務體系應該是聚集了台灣第一流的人才,然而事實確與民眾普遍的觀感有很大落差。我認為公務制度最大的問題在於頭小身大,只有入門檻卻沒有評鑑及退場機制。民間企業如果只招募不淘汰,公司早就倒了。制度不改,台灣遲早也要倒。

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  9. 公務制度的僵固,我相信有這個問題

    但用廢校之後教職員去留與公所組織編制員額來提其實不太恰當
    現在因應少子化,教師員額都有控管,有一部分正式缺會請代理教師暫代,因此多的是缺給廢校後的正式教師去補。(註:少子化一波比一波大,好戲正要上場)
    另外各公所編制員額是有彈性的,例如板橋區208名,貢寮區35名
    請參閱下述網址各區公所編制表
    http://www.personnel.ntpc.gov.tw/_file/3032/SG/48291/D.html
    不過值得注意的是,員額是否會浮編是另一個問題,就像rus提的沒有首長會想為政府省錢而得罪人,同樣的心態也出現在公務人員的考績上,怎麼一堆都甲等^^

    附帶一提"不適任公務人員"的淘汰機制沒有實際作用,也是目前一個很頭痛的問題,其實以現制,考績打丁等就可以把公務人員免職,不過透過這種方式淘汰的少之又少。

    相信很多問題這些行政首長們都清楚,但不願意進行真的改革
    「因此公民對民選行政首長及民意代表的"監督"相當重要」這應該也是rus這篇文的重點

    現在有一位市長施壓警方縱犯人犯,一審判有罪,此一行為不僅違法,而且是犯罪行為(刑責),理論上監察院可以通過彈劾,然後送公務員懲戒委員會予以懲戒(民選行政首長懲戒只有兩種,撤職或申誡)。但是現在他市長位子仍然坐的好好的,呵呵

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  10. Hi Pass Now Future:

    謝謝你的說明.是的, 在現行制度, 因為權責不符. 很多人是有權但不用負責任(財政), 所以大家都想作好人, 最後的結果是壞事由後面人承受. 而偏偏倒楣的都會是下一代, 因為他們沒有投票權. 所以最好的辦法就是運用公民的力量去壓迫民代或政府正視並改革這些問題

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  11. 什麼時候,公民才會覺醒?
    看看希臘,儘管財政惡化到如此,
    還不是群起抗議財政縮減?
    就算死到臨頭可能也很難改變...
    大家都是自私的,只要不是影響到個人權益,
    就算真的影響了,又有幾個人在乎
    希臘,民主發源地如此,在台灣,以前看到總統求情都用跪的了
    公民覺醒,真心希望可以早日來臨...
    洪案遊行有看到一些曙光,
    希望不會這麼快就熄滅了

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  12. 薪水級距調整是不合理的(當然啦,只要立法部門過得了,薪水砍成零,我也沒話說)。

    但員額調整就師出有名了,當年一個凍省,就挪動了好多公務員,雖然國家總公務員數沒大幅下降,但趁這個時候,總是可以把爽的單位變得沒那麼爽。

    更何況,現在的中小學教師,就是這樣調整的,沒道理,公務員不能這麼作。

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  13. 講這麼多有用嗎??一堆無腦政治人物,雖然大家學歷什麼的都很好,可是做的事卻無腦到不行,你寫這麼多只是自己爽,台灣要改革已經不可能了,等跟中國統一吧!!!

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